이규용 한국노동연구원 고용정책연구본부장

급격한 고령화와 출산율 저하는 한국의 인력수급에 큰 구조적 도전이 되었고, 이에 대처하기 위한 외국인인력 확보와 적극적 이민정책에 대한 필요성이 시급한 과제가 되었다. 이를 둘러싼 한국내 다양한 논쟁과 정책대안들이 제시되고 있다.

 

첫째, 한국이 외국인 인력 유입에 성공 혹은 실패하였는가에 대하여, 제도의 문제인지 문화의 문제인지에 대한 논쟁이 있을 수 있다. 둘째, 그럼에도 불구하고, 외국인력에게 한국의 노동시장이 유사한 국가들과 비교하여 상대적으로 매력 있는 국가로 만들기 위하여 무엇을 할 것인가? 셋째, 외국인 인력 수급에 효과적인지에 대하여 중장기적 시각과 단기적 시각이 경쟁적으로 거론되고 있다. 넷째, 외국인 인력수급 정책의 효과를 제고하기 위하여 어떤 총체적 시각이 필요한 지에 대한 다양한 논쟁과 제언들이 제시되고 있다.

 

저출산 현상이 심화되면서 노동력 부족 해소 방안으로 외국인력 유입확대 및 보다 적극적인 이민정책의 필요성이 제기되고 있다. 정부는 최근 들어 고용허가제 허용업종 및 도입규모의 확대를 비롯하여 계절근로자제도, 숙련기능인력제도, 지역특화형 비자 등 외국인력 활용전략을 다변화하고 있다. 또한 체류자격의 변경을 통해 가족동반이 가능한 이민자 규모를 확대하는 정책을 적극 추진하고 있다.

 

인력부족에 대응한 외국인력의 활용 및 도입규모의 확대는 불가피하다. 그러나 외국인ㆍ이민자의 유입은 장기간에 걸쳐 사회경제적으로 다양한 영향을 미치는 만큼 신중한 접근이 필요하다. 우리보다 앞선 경험을 갖고 있는 이민 수용국들에서 오늘날 이민이 여전히 사회적 쟁점이 되고 있는 현실을 볼 때 이민의 역사가 오래되지 않은 우리나라가 어떠한 이민전략을 추진해야 할 것인지에 대해 보다 진지한 논의가 필요할 때이다.

 

◆외국인력 정책의 어제와 오늘

 

최근 정부는 가사 및 육아돌봄 서비스를 수행하는 외국인 가사관리사를 시범사업 형태로 추진하고 있다. 빠르면 2023년 연내에 고용허가제를 통해 외국인 가사관리사가 유입될 예정이다. 외국인 가사관리사의 도입 배경은 출생 아동 수는 급감하고 있으나 이 분야에서 일하기를 원하는 노동공급 규모도 감소함에 따라 해당 분야의 인력부족에 기인한다. 이 분야의 주된 노동공급원인 동포인력이 고령화되고 있는 점도 도입배경 이유 중 하나다. 가사관리사 분야를 포함하여 최근 들어 광업, 임업, 음식업, 호텔업 등 외국인력 도입 허용을 요청하는 산업계의 요구가 확대되고 있으며, 기존에 외국인력 고용이 허용되어 있던 업종에서는 도입규모의 확대를 요구하고 있다.

 

그 동안 우리나라의 외국인력정책은 인력부족 해소를 위한 순환이주정책이라고 볼 수 있다. 고용허가제 방식의 외국인력 정책은 도입 분야를 제조업, 농축산업, 어업, 건설업의 생산직 및 단순노무직으로 하고, 체류기간도 최대 9년 8개월로 제한하였다. 외국국적 동포의 취업제도인 방문취업제는 비전문분야에 한정하여 취업을 허용하여 왔다.

 

그러나 최근 들어 외국인력 정책은 변화 조짐을 보이고 있다. 저출산 고령화, 소득수준의 향상 및 고학력화가 진행됨에 따라 내국인 노동공급이 원활하지 않은 부문들이 확산되면서 이들 분야를 중심으로 외국인력에 대한 수요가 증가하고 있다. 또한 숙련인력에 대한 수요의 증가, 지역인구 대응전략으로 숙련 외국인력제도의 도입 및 가족동반이 가능한 체류자격자의 도입규모를 확대하고 있다.

 

이러한 현상은 저출산 현상을 겪고 있는 동아시아 발전국가들인 일본이나 대만 등에서도 공통적인 현상이다. 일본은 최근 기능을 갖춘 외국인력 도입제도인 특정기능제도를 마련하였으며 특정기능 2호는 가족동반 및 정주화가 가능하다. 동아시아 발전국가들이 향후 외국인력 유입을 확대할 것임은 자명하다. 이에 따라 이들 국가 간 이민자 유입경쟁도 전개될 수 있는데 한국은 이들 국가 중 외국인 임금수준이 가장 높아 이민자들이 선호하는 국가로 알려져 있다.

 

향후는 어떻게 될 것인가? 우리나라의 출산율 추이를 볼 때 생산가능인구의 감소는 불가피하기 때문에 노동시장의 인력부족 해소라는 외국인력 활용정책과 더불어 인구정책으로서 이민자 유입정책의 필요성도 커질 전망이다. 또 한편으로는 기술혁신 및 산업구조의 변화에 따른 인력수요 구조의 변화에 따른 외국인력 활용 전략도 변화를 요구 받고 있다.

 

◆한국의 이민 환경과 외국인력 수요 : 도전과 기회

 

2000년 한국의 출생아동수는 64만 명에서 2010년에는 47만 명으로 감소하였고, 2022년에는 2000년 대비 61.1% 감소한 24.9 만 명에 불과하다. 출생아동수의 감소는 신규노동공급의 감소, 노동력 구성의 고령화, 학령인구의 감소, 병역자원부족, 청년층 유출에 따른 농촌 공동화, 사회보장 부담의 증가 등 사회 전반에 걸쳐 미래의 위험요인을 증가시킬 전망이다. 출산율 제고가 여의치 않은데다 설령 출산율이 회복되더라도 노동시장 진입 시기를 고려하면 생산가능인구의 감소에 따른 인력부족 현상은 심화될 전망이다.

 

일자리의 구조도 바뀌고 있다. 자동화를 통해 노동절약형 산업구조가 확산되면서 일자리 구조의 양극화도 확대되고 있다. 기술의 발달로 단순반복 직무 및 생산 업무는 감소하고 숙련인력에 대한 수요는 증가할 전망이다. 기술대체의 용이성에 따라 외국 인력에 대한 수요구조도 바뀔 가능성이 크다. 인구변동, 기술혁신, 디지털화 등에 따른 산업구조의 재편 및 이에 따른 노동수요의 구조변화는 외국 인력 정책 전반에 걸친 변화를 요구하고 있다.

 

향후 외국인ㆍ이민정책에서 가장 논쟁적인 쟁점 중의 하나가 이민자의 정주화라고 볼 수 있다. 한국 정부는 이민자 유입경로를 다양화하면서 정주형 이민자의 도입을 확대하고 있다. 정주형 이민자들은 상대적으로 한시적 취업체류자격자에 비해 노동시장에서 직업선택이 자유롭기 때문에 인력부족에 대응한 외국인력 정책에서 벗어나 있다. 고용허가제와 같은 취업체류자격을 부여하는 외국인력 정책은 정부가 필요한 분야를 선정하여 해당 분야에 적합한 자격요건을 갖춘 외국인력을 선발하여 공급하는 방식이다.

 

2022년 기준 상주 외국인 중 취업체류자격자의 비중은 22.7% 수준으로 추세적으로 감소하고 있다. 외국인력 수요는 증가하고 있으나 인력부족에 대응한 조절 가능한 외국인력 비중의 감소는 이민자 유입증가를 통해 노동시장의 인력수급 불일치를 해소하려는 정부의 정책 수단이 효과적이지 않을 수 있다. 이는 국가단위의 총량적인 이민자 규모 접근도 중요하지만, 지역산업 수요에 부합하는 이민정책이 필요함을 시사한다.

 

이민자가 정주하게 될 경우 이들의 사회적 지위도 고려해야 할 요소 중 하나이다. 잘 알려져 있는 바와 같이 한국의 노동시장구조의 특징 중 하나가 이중구조이다. 산업 및 기업규모 간 그리고 지역별 산업분포의 차이에 기인한 지역 간 임금 및 소득격차가 줄어들지 않고 있다. 노동시장의 양극화, 수도권과 비수도권 간 격차확대는 인구변동과 더불어 산업부문별, 지역별 일자리 미스매치를 야기하고 있어 양극화의 아래 부문에서의 외국인력 수요는 더욱 커지고 있다.

 

국내에 유입된 외국인ㆍ이민자의 직무 특성상 상당수는 노동시장 이중구조의 아래 영역에 위치할 가능성이 크다. 이들이 정주화할 경우 노동시장의 이중구조를 고착화시키거나 이들 또한 이중구조에서 자유롭지 않을 것이다. 이는 결과적으로 미래에 재정지출을 증가시키는 요인으로 작용할 수 있다.

 

한편 인구변동에 따른 이민자 수요는 상대적으로 비수도권 지역이 더 절실하다. 수도권 지역과 비수도권 지역 간 경제사회적 격차 확대는 비수도권 지역 거주 청년층의 유출을 심화시키고 있다. 이민자도 예외가 아니다. 2021년 기준 전체 이민자 중 수도권에 거주하는 비중은 59.8%이다. 이민자 특성별로 보면 재외동포(F-4), 거주(F-2), 영주권(F-5)와 같이 정주형 체류자격자들의 수도권 거주자 비중은 70.6%에 이른다. 이는 2010년의 63.6% 비해 7.0%포인트 증가한 것이다. 이에 따라 수도권 이외의 지역은 주로 고용허가제, 단기체류자(비합법) 등의 순환형 외국인력에 대한 의존도가 높다.

 

인구이동 측면에서 볼 때, 이민자들은 처음에는 내국인 기피분야에 종사하지만 시간이 흘러 한국 사회에 적응하게 되면 이들에게도 기피업종이나 기피지역이 발생하고, 결과적으로 이민자 규모는 증가하지만 여전히 인력부족은 해소되지 않는 딜레마에 봉착할 수 있다.

 

◆향후 이민전략의 정책조합: 우선순위와 통합적 접근

 

현 시점에서 한국의 이민전략은 노동시장 수급불일치를 해소하는 한시적 외국인력 활용전략과, 중장기 인구변동에 대비한 정주형 이민자 유입전략을 함께 모색할 필요가 있다. 정주형 이민자들은 시간이 지날수록 내국인의 노동공급과 유사한 특성을 보일 가능성이 크다. 수도권 집중화, 상대적으로 열악한 부문의 기피, 그리고 이들 또한 저출산 함정에 빠질 가능성이 있다.

 

따라서 노동력 부족 해소를 위해서는 정주형 이민자 유입정책과는 별개로 한시적 외국인력 활용을 통한 지역 및 산업 맞춤형으로 외국인력 공급을 확대할 필요가 있다. 중장기적으로 노동시장에서 필요로 하는 외국인력을 지금부터 도입할 수는 없다. 외국인력도 고령화되고, 인적자본도 고갈될 수 있기 때문이다. 이는 결과적으로 재정지출의 증가로 이어질 수 있다. 한시적 외국인력 활용전략은 단기순환을 원칙으로 하되 숙련을 갖춘 인력에 대해서는 반복 갱신을 통해 장기체류로 이어지도록 함으로써 노동수요 구조의 변화에 탄력적으로 대응하도록 한다. 이는 자연스럽게 정주형 이민통로가 될 수 있을 것이다.

 

한시적 외국인력 활용정책에는 여전히 중요한 두 가지 고려사항이 있다. 첫째, 내국인 일자리에 부정적 영향이 미치지 않도록 하거나 내국인 일자리 창출과 보완성이 될 수 있도록 제도를 운영해야 한다, 둘째, 대부분의 외국인력이 수행하는 직무는 상대적으로 열악한 근로조건에 놓여 있다. 이러한 분야의 근로환경을 개선하고 외국인근로자들이 부당한 대우를 받지 않도록 해야 할 것이다.

 

인구정책으로서 이민자 유입전략은 노동시장 수급보다는 주민의 관점에서 바라보아야 하며, 이를 위해서는 사회적 합의가 필요하다. 정주형 이민자 정책은 이민자를 목표 집단으로 하기 보다는 내외국인을 아우르는 주민정책의 관점에서 접근해야 한다. 많은 정책들이 국적을 기준으로 정책의 수혜자를 구분하기 때문에 국적을 취득하지 않은 이민자들은 권리의 제약이 있을 수 밖에 없다. 이러한 제약이 있지만 이민자의 인적자본축적은 이들의 사회경제적 지위를 향상시키는데 도움이 될 것이며 이는 이민수용국의 사회경제적 이익에도 부합한다.

 

이민 이슈는 우리사회에 이미 깊이 자리 잡고 있는 만큼 관련 제도를 정비해야 할 때이다. 체류자격제도의 개편, 취업비자제도의 통합적 관리 및 운영, 이민자 체류지원, 지역 이민정책 등 추진해야 할 과제들이 산재해 있다. 효과적인 이민정책 추진을 위해 이민청과 같은 전담기관 설립과는 별개로 범정부 차원의 거버넌스 체계를 구축할 때이다.

 

본 기고의 원문 출처는 '동아시아재단 정책논쟁 205호'임을 밝히며, 원문의 저작권은 동아시아재단에 있습니다.

 

 

출처: 디지털타임스(https://www.dt.co.kr/contents.html?article_no=2023120802102269061002&ref=naver)